Chcesz być informowany o wszystkich wydarzeniach w ATAFinance?
Nie masz czasu, żeby śledzić naszą stronę?

Zapisz się na newsletter!

Zezwolenie jest ważne tak długo, jak długo działa strefa

2014-06-09

Zmieniło się stanowisko ministra gospodarki co do możliwości przedłużenia okresu, na jaki udzielono inwestorowi zgody na działalność w SSE. Resort zaczyna przychylnie się odnosić do ekonomicznych argumentów firm.

Jeszcze do niedawna stanowisko ministra gospodarki w sprawie możliwości przedłużenia okresu obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, wydanych na czas oznaczony, było dość jednoznaczne i nieprzychylne dla podatników. Podnoszone przez inwestorów argumenty nie spotykały się ze zrozumieniem ministra gospodarki, któremu na zasadach uznaniowości przysługuje prawo do zmiany treści wcześniej wydanych decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, również w zakresie okresu ich obowiązywania.

Istota problemu

Problem dotyczy zezwoleń wydanych po 1 stycznia 2001 r., w których minister gospodarki określił termin ich obowiązywania. Przypomnijmy – ustawodawca jednoznacznie wskazał organom administracyjnym zamknięty katalog elementów kształtujących zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej (art. 16 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, tekst jedn. DzU z 2007 r. nr 42 poz. 274 ze zm.; patrz ramka). Wśród nich, oprócz oznaczenia przedmiotu działalności gospodarczej, wymienił także warunki tej działalności odnoszące się w szczególności do zatrudnienia określonej ilości pracowników oraz zrealizowania inwestycji przewyższających określoną kwotę. Katalog ten nie zawiera terminu obowiązywania zezwolenia, a sama ustawa nie określa również warunków do udzielenia zezwolenia na krótszy lub dłuższy okres. Co istotne w przedmiotowej sprawie, przepis, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas określony, został z dniem 1 stycznia 2001 r. wykreślony. W uzasadnieniu do nowelizacji wyjaśniono, że nowe brzmienie przepisów ma konstytuować stan prawny, w którym zezwolenie przestanie być podstawą do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy a będzie jedynie podstawą do korzystania z pomocy publicznej. Cel ten miał zostać osiągnięty m.in. właśnie poprzez wykreślenie przepisu sankcjonującego okres obowiązywania zezwoleń. Z tego wynika, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby wydawane w reżimie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zezwolenia zawierały określenie czasu ich obowiązywania, nie usuwałby przedmiotowego zapisu.

Co mówi przepis

Artykuł 16. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w obecnym brzmieniu stanowi, że:

Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej „zezwoleniem”.

Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności:

  • zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników;
  • dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę;
  • terminu zakończenia inwestycji;
  • maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy;
  • wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9.

Minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4.

Minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia.

Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Brak podstaw

Wobec braku w ustawie upoważnienia dla podmiotu wydającego zezwolenia do określenia daty jego obowiązywania należało więc wnioskować , że zezwolenie udzielone danemu podmiotowi jest określone przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. A ponieważ ustawa nie zwiera odmiennej regulacji ani nie upoważnia organu administracyjnego do zawężania okresu obowiązywania zezwolenia to zezwolenie to zawsze rozciąga się na cały okres funkcjonowania danej strefy.

Zdanie fiskusa podzielały sądy

Niemniej, tak formułowany argument nie spotykał się z aprobatą ze strony organów. Minister finansów stał na stanowisku, że podmiot, któremu udzielono zezwolenia na czas określony, tylko w terminie nakreślonym treścią zezwolenia korzystać może z przywileju, jakim jest zwolnienie dochodów osiąganych z tytułu prowadzonej na terenie strefy działalności z opodatkowania podatkiem dochodowym (por. interpretacja indywidualna z 27 grudnia 2013 r. wydana przez Izbę Skarbową w Katowicach, IBPBI/2/423-1249/13/CzP). Podobne stanowisko zajmowały wojewódzkie sądy administracyjne, odrzucając podnoszony przez inwestorów zarzut, jakoby organ wydający zezwolenie nie był prawnie umocowany do określenia w zezwoleniu terminu jego obowiązywania. Przykładem może być wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2012 r., VI SA/Wa 1213/12).

Przełomowy wyrok NSA

Ta właśnie sprawa przed WSA w Warszawie znalazła niedawno swój finał przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z 11 marca 2014 r. (II GSK 136/13) NSA stwierdził, że „(…) ani art. 16 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie wydania zezwolenia na czas oznaczony.” Tym bardziej uprawnienie takie nie przysługuje w związku z brzmieniem art. 22 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sąd przypomniał również, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że „kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można jej domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji.” Skoro więc w dacie wydania zezwolenia brak było przepisów w randze ustawy, które upoważniłyby organ do określenia w zezwoleniu terminu jego obowiązywania, to zawarcie takiego ograniczenia nastąpiło bez podstawy prawnej.

NSA dał inwestorom podstawę, aby dochodzili swoich praw

NSA zakwestionował tym samym legalność zawierania w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania, dając inwestorom argument do występowania o unieważnienie spornego zapisu w zezwoleniu. Jest to szczególnie istotne dla tych wszystkich inwestorów, którzy przewidują, że w dacie obowiązywania udzielonych im zezwoleń nie skonsumują w satysfakcjonującym ich zakresie przysługującej im z tytułu poniesionych wydatków inwestycyjnych pomocy publicznej w postaci zwolnienia dochodów z opodatkowania. Wziąwszy pod uwagę niedawne przedłużenie terminu istnienia w Polsce specjalnych stref ekonomicznych do końca 2026 r., podjęcie odpowiednich kroków prawnych, w świetle braku póki co rozwiązań o charakterze systemowym, wydaje się więc być zasadne i ma szanse na powodzenie.

Tymczasem w praktyce

W uzasadnieniu do wyroku NSA wskazał, że „(…) rozpoznając ponownie wniosek spółki (…) o stwierdzenie nieważności zezwolenia (…) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, Minister Gospodarki weźmie pod uwagę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów”. Wydany w indywidualnej sprawie inwestora wyrok nie jest jednak rozwiązaniem systemowym. Będąc wiążącym tylko w tej jednej sprawie, nie może być wprost przekładany na sytuację pozostałych podmiotów, dla których również istnieją przesłanki dla stwierdzenia nieważności zapisu nadającego wydanym im zezwoleniom termin ich ważności. Podatnicy mogą więc występować do ministra gospodarki, podobnie jak uczyniła to spółka, której sprawą zajął się NSA, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, podważając legitymację organu do określania w treści zezwolenia zapisu dotyczącego okresu ważności. Niewykluczone, że sprawy takie swój finał znajdą w sądzie.

Konkretny przypadek

Rozstrzygnięcie sądowe jest bowiem wielce prawdopodobne w świetle decyzji, jaką niedawno otrzymał jeden z inwestorów w Katowickiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Spółka wystąpiła do ministra gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie tej strefy w zakresie terminu jego obowiązywania. Oprócz argumentów natury prawnej, w tym oczywiście omawianego braku upoważnienia organu wydającego zezwolenie do umieszczenia w jego treści terminu ważności, spółka podniosła również argumenty natury ekonomicznej wskazujące na niemożność wykorzystania przysługującego poziomu pomocy publicznej w związku z zaistnieniem wielu czynników niezależnych. Co istotne, tak konstruowana argumentacja ekonomiczna była dotąd odrzucana przez ministra gospodarki. Uważał on, że niższa rentowność biznesu wynikająca z wahań koniunkturalnych i czynników, na które podmiot nie ma wpływu, jest wkalkulowana w ryzyko prowadzonej działalności gospodarczej, zaś oparcie argumentacji na obarczonych błędem prognozach liczbowych nie zasługuje na rozpatrzenie. Pomimo wyroku NSA, w którym wyraźnie stwierdzono brak legitymacji organu do ograniczenia swobody działalności gospodarczej, minister gospodarki w wydanej z końcem kwietnia 2014 r. decyzji odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności ustalenia terminu obowiązywania zezwolenia stwierdził, że katalog składników zezwolenia ma charakter otwarty, co powoduje, że możliwe jest zawarcie w nim elementu niewymienionego w przedmiotowym przepisie – a więc i terminu ważności. Próżno więc w takiej argumentacji doszukiwać się związku z przełomowym wyrokiem NSA zapadłym zaledwie półtora miesiąca wcześniej.

Zwyciężył zdrowy rozsądek

Mimo to wniosek spółki został pozytywnie rozpatrzony. Uwzględniona została przytoczona przez nią argumentacja ekonomiczna, w której podkreślono wpływ czynników makroekonomicznych na osiągane wyniki i w efekcie poziom „konsumpcji” dostępnej pomocy publicznej. Jest to – w świetle dotychczasowej postawy ministra gospodarki – istotna zmiana stanowiska. Za uwzględnieniem wniosku przemówił, zdaniem ministra, słuszny interes spółki. Stworzy to bowiem możliwość dłuższego korzystania z pomocy publicznej i zwiększenia stopnia wykorzystania jej limitu poprzez prowadzenie działalności przyczyniającej się jednocześnie do osiągnięcia celów ustanowienia strefy wynikających z ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W swej decyzji minister gospodarki, mając najwyraźniej na względzie aktualną linię orzeczniczą (vide: wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2012 r., VI SA/Wa 883/12), uwzględnił przychylną opinię zarządzającego strefą. Warto więc zwrócić uwagę na to, że zmianę treści zezwolenia inwestor może uzyskać przy słusznej argumentacji nie sprowadzającej się stricte do uznania zapisu dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia za nieważny, nie tylko w ramach żmudnych, czasochłonnych i kosztownych batalii sądowych. Nawet w świetle – jak się wydawało – przełomowego wyroku NSA z marca tego roku.

Agnieszka Jasica-Skalbmierska, doradca podatkowy, Partner ATA Finance
Barbara Otrzonsek, konsultant podatkowy ATA Finance